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【獨家】推行政府購買服務存在的問題及應對建議
發布日期:2017-4-18   瀏覽:11927次
    引言:
    自中央在基礎設施領域力推PPP以來,隨著政策性指導文件的出台和示範項目的推廣宣傳,PPP項目的落地效果逐步顯現。但受製於PPP前期流程過長、PPP財政承受能力論證限製要求等原因,PPP項目落地的壓力依然很大。與此同時,在當前的投融資體製改革以及政府購買服務改革背景下,中央也相繼出台有關政府購買服務的多則政策性文件,該等文件對於政府購買服務的流程規定相對簡單,而在政府購買服務與PPP之間的關係層麵又缺乏頂層設計指導,由此,針對短期內難以按PPP模式實施的基建項目,不少地方出現了以政府購買服務之名、行墊資施工及變相融資之實以規避PPP監管要求的現象。筆者基於對政府購買服務以及PPP相關政策文件的理解,圍繞與基礎設施建設相關的政府購買服務存在的問題以及應對建議特撰寫本文,以供相關方借鑒參考。
    一、對政府購買服務現行政策的正確理解
    (一)政府購買服務相關政策規定
    1《關於政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發96)
    國務院辦公廳於2013926日頒布《關於政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發96號)規定:地方各級人民政府要結合當地經濟社會發展狀況和人民群眾的實際需求,因地製宜、積極穩妥地推進政府向社會力量購買服務工作,不斷創新和完善公共服務供給模式,加快建設服務型政府。繼黨的十八大之後,新一屆國務院對進一步轉變政府職能、改善公共服務作出重大部署,並出台前述指導意見,明確要求在公共服務領域更多利用社會力量,加大政府購買服務力度。
    2《關於印發<政府購買服務管理辦法(暫行)>的通知》(財綜96)
    根據黨的十八屆三中全會精神以及國辦發96號規定,財政部、民政部、工商總局於20141215日發布《關於印發<政府購買服務管理辦法(暫行)>的通知》(財綜96號),通知對購買服務的相關主體、服務事項與目錄管理、購買方式和流程、預算和財務管理、績效監管等內容作了全麵規定,進一步加大政府購買服務力度。
    3《關於進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》(國發37)
    國務院於2015625日發布《關於進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》(國發37號), 意見提出,推動政府購買棚改服務,對於購買服務主體、購買服務資金來源、購買服務範圍等事項作了規定,其中明確將棚改征地拆遷服務、公益性基礎設施建設內容納入棚改服務購買範圍。意見還同時提出要積極推廣特許經營等各種政府與社會資本合作(PPP)模式在棚改項目中的應用。
    4《國務院辦公廳關於推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》(國辦發〔201561號)
    國務院辦公廳於201583日出台《國務院辦公廳關於推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》(國辦發〔201561號),意見指出,地下綜合管廊建設項目應創新投融資模式,推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式,通過特許經營、投資補貼、貸款貼息等形式,鼓勵社會資本組建項目公司參與城市地下綜合管廊建設和運營管理。意見雖沒有明確提及綜合管廊項目可以采用政府購買服務方式實施,但在融資章節提出,鼓勵金融機構積極探索購買服務協議預期收益等擔保創新貸款業務。
    5《國務院辦公廳關於推進海綿城市建設的指導意見》(國辦發〔201575號)
    國務院辦公廳於20151011日出台《國務院辦公廳關於推進海綿城市建設的指導意見》( 國辦發〔201575號),意見要求海綿城市建設項目應創新建設運營機製,區別海綿城市建設項目的經營性與非經營性屬性,建立政府與社會資本風險分擔、收益共享的合作機製,采取明晰經營性收益權、政府購買服務、財政補貼等多種形式,鼓勵社會資本參與海綿城市投資建設和運營管理。
    6《關於規範土地儲備和資金管理等相關問題的通知》(財綜4)
    財政部國土資源部中國人民銀行銀監會於201622日發布的《關於規範土地儲備和資金管理等相關問題的通知》(財綜4號),通知將土地儲備相關的拆遷安置補償服務以及前期開發相關的基礎設施建設等事項納入政府購買服務範圍。
    7《關於推進交通運輸領域政府購買服務的指導意見》(財建34)
    財政部、交通運輸部於201639日發布的《關於推進交通運輸領域政府購買服務的指導意見》(財建34號)),意見將農村公路建設與養護、政府收費還貸(債)高速公路服務區經營管理等事項均納入政府購買服務範圍。
    8《關於深化投融資體製改革的意見》
    中共中央國務院於201675日發布《關於深化投融資體製改革的意見》規定,地方政府可以通過政府購買服務等方式在交通、環保、醫療、養老等領域,通過單個項目、組合項目、連片開發等多種形式擴大公共產品和服務供給。
    由於版麵所限,有關政府購買服務的更多文件不再一一列舉。
    (二)對當前政府購買服務的理解
    1、經濟新常態下政府購買服務原有的內涵與外延應相應調整以應對客觀形勢變化。
    根據《關於深化投融資體製改革的意見》等文件精神,在企業為主,政府引導的投融資體製改革以及應買盡買的政府購買服務改革的背景下,基於創新和完善公共服務供給模式、加快建設服務型政府的改革目的需要,政府購買服務已從傳統意義上的基本公共服務層麵,逐步拓展到城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設、土地儲備、農村公路建設與養護等投融資、建設及運營維護一體化服務以及連片開發等更為廣泛的公共服務領域。新形勢、新類型也帶來了新的挑戰,由此也要求項目參與各方應善於打破常規、創新思路,以全新的視角看待當下的政府購買服務。
    2、政府購買服務需求的特點決定了為提供服務而建造工程不應被剔除在政府購買服務範疇之外
    就與基礎設施相關的政府購買服務而言,既包括已建成而僅就該存量服務需求向社會資本(力量)采購的情形,也包括為提供服務需要新建基礎設施的情形。就新建項目服務而言,為提供服務而建設的工程亦屬購買範疇,該部分事項是購買服務承接主體為完成購買主體所需服務的必要物質載體,沒有該等工程建設投入即無法完成後續的服務提供。國發37號涉及的棚改基礎設施建設、財建34號文涉及的農村公路建設與養護服務、財綜4號涉及的前期開發建設等均將與服務相關的建設納入政府購買服務範疇,也應是基於這一角度的考慮。
    由此,筆者認為,將為提供服務而需要建造的工程生硬地從購買服務範疇中加以剔除客觀上也不符合此類服務需求的特點。
    3、政府購買服務的實施方式包括PPP與非PPP
    政府和社會資本合作(PPP)模式的實質是政府購買服務。財政部在《關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金76號)中首次提出政府和社會資本合作(PPP)模式的實質是政府購買服務。之後,《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發〔201542號)在PPP模式的定義中對此再次予以明確。
    《政府購買服務管理辦法(暫行))》(財綜96號)以列舉加概括方式對於應納入政府采購目錄的服務事項作了規定,同時規定政府購買服務可采取購買、委托、租賃、特許經營、戰略合作等形式進行。據此可知,PPP隻是政府購買服務的方式之一,政府購買服務的內涵與外延均比PPP更為寬泛。從某種意義上講,與基礎設施相關的政府購買服務的實施方式包括了PPP模式和非PPP模式(如無特別說明,下文提及的政府購買服務均特指與基礎設施建設相關的以非PPP模式實施的政府購買服務)。
    有必要加以區分的是政府購買服務與實行政府付費的PPP兩者之間的關係,後者雖然也需要政府支付服務費,但其根本上屬於PPP範疇,所以不應將政府購買服務與實行政府付費的PPP混為一談。
    二、現行法律框架體係下實施政府購買服務的注意事項
    (一)政府購買服務應當納入政府購買服務指導目錄,相應支出費用應當依法列入預算,並應受中期財政規劃約束。
    1、政府購買服務事項應當列入本級政府購買服務指導目錄
    根據財綜96號文規定,各級財政部門負責製定本級政府購買服務指導性目錄,確定政府購買服務的種類、性質和內容,並根據經濟社會發展變化、政府職能轉變及公眾需求等情況及時進行動態調整。該辦法第十五條規定,納入指導性目錄的服務事項,應當實施購買服務。故,實施政府購買服務的前提是服務事項已經納入本級政府的購買服務指導目錄。
    2、政府購買服務支出應當列入預算,並經人大審批。
    根據2015年新修訂的《預算法》第十三條規定,經人民代表大會批準的預算,非經法定程序,不得調整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據,未列入預算的不得支出。因此,政府購買服務支出應當依法列入預算。
    3、政府購買服務支出預算還應符合中期財政規劃
    根據《國務院關於實行中期財政規劃管理的意見》(國發〔20153號)規定,強化中期財政規劃對年度預算編製的約束,年度預算編製必須在中期財政規劃框架下進行。據此,政府購買服務支出年度預算編製時還應受中期財政規劃約束。
    (二)政府購買服務的資金來源安排應當符合法律規定
    1、總體而言,與基礎設施建設項目相關的政府購買服務資金來自於一般公共預算收入和政府性基金預算收入,包括債券資金。此外,根據《國務院關於深化預算管理製度改革的決定》(國發45號)規定:加大政府性基金預算、國有資本經營預算與一般公共預算的統籌力度,建立將政府性基金預算中應統籌使用的資金列入一般公共預算的機製,加大國有資本經營預算資金調入一般公共預算的力度以及加強政府購買服務資金管理。政府購買服務所需資金列入財政預算,從部門預算經費或者經批準的專項資金等既有預算中統籌安排,支持各部門按有關規定開展政府購買服務工作,切實降低公共服務成本,提高公共服務質量。據此,除了一般公共預算收入和政府性基金預算收入之外,政府性基金預算資金以及國有資本經營預算資金中統籌使用的資金也可在依法經批準後調入一般公共預算用於其不足部分。
    2、政府購買服務的適用前提是預算能夠安排,不增加政府債務
    《政府購買服務管理辦法(暫行)》(財綜96號)第十八條規定,購買主體應當在購買預算下達後,根據政府采購管理要求編製政府采購實施計劃,報同級政府采購監管部門備案後開展采購活動。據此可知,政府購買服務僅能在預算內有資金來源安排的前提下實施。
    與此同時,通過梳理政府購買服務相關的幾則文件發現,文件所涉及的土地儲備、棚改、連片開發等特定領域有著共性之處,即在該等領域的購買服務事項由承接主體實施後,項目本身會產生土地出讓收入、產業發展帶來的稅收收入、非稅收入等其他預期收入。換言之,該等領域通過政府購買服務事項的實施能夠實現新增財政收入,如若項目預期新增財政收入能夠覆蓋購買服務支出本身,預算內收入就能有效覆蓋預算內支出,在此前提下,此類購買服務事項就不會額外增加既有的財政支出負擔,自然也不會增加政府債務。
    需要提及的是,有觀點提出政府購買服務的前提是先預算再采購,而政府購買服務涉及跨年度預算,人大沒有跨年度審批權限,據此認為政府購買服務實際上是先采購後預算,故涉嫌違法違規。筆者認為,人大的年度預算審批權限客觀上受製於現行《預算法》規定,跨年度預算審批的法律問題不僅存在於跨年度實施的政府購買服務項目中,也存在於跨年度實施的PPP項目中,當然,跨年度的政府投資工程也同樣涉及該問題。
    三、當前的偽政府購買服務存在的問題分析
    相比較PPP模式下的物有所值評價和財政承受能力論證等項目前期嚴格的流程要求,國辦發96號及財綜96號文等文件所設置的政府購買服務的采購流程要求則更為簡單,並且地方政府有權因地製宜編製本級政府購買服務指導性目錄開展政府購買服務。由此,實踐中出現了多地政府為加快項目進程、規避兩個論證,以政府購買服務之名而行單純采購工程、變相融資之實等偽政府購買服務行為,其中不乏有通過單一來源采購方式直接確定本地的融資平台或其他國有公司作為政府購買服務承接主體的違規現象。
    正如近期國家審計署審計長劉家義在《2015年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》中就地方政府債務審計發現違規舉債問題中指出,有的地方出現一些隱性債務,內蒙古、山東、湖南和河南等4個省份在委托代建項目中,約定以政府購買服務名義支付建設資金,涉及融資175.65億元;浙江、河南、湖南和黑龍江等4個省在基礎設施建設籌集的235.94億元資金中,不同程度存在政府對社會資本兜底回購、固化收益等承諾
    由於偽政府購買服務項目既未做PPP模式下的物有所值評價和財政承受能力論證,又未嚴格按照現行政府購買服務體係要求落實預算下達編製政府采購實施計劃合理測算安排政府購買服務所需支出,由此將導致該類項目可能會因為沒有明確的資金來源而無法如期納入預算,進而會加大政府的債務負擔和財政風險。風險和危害之大,不容忽視。
    四、應對建議
    (一)盡快厘清政府購買服務與PPP的邊界
    如前所述,政府購買服務在內涵上、外延上均要比國內現行的PPP模式更為寬泛,而PPP模式的實質又是政府購買服務。因此,當務之急,需要厘清政府購買服務與PPP的邊界,正確區分規範的政府購買服務和以政府購買服務名義開展的變相融資行為,在給依法合規的政府購買服務正名的同時,讓偽政府購買服務難有藏身之地。
    由於種種條件所限,現行的PPP政策尚無法滿足全部公共服務供給要求,包括片區開發等綜合開發運營等在內的新類型的公共服務需求迫切需要有更為寬廣的公共服務供給渠道和更多的創新模式與之配套。在現行PPP模式的法律法規及政策空白處,輔之以政府購買服務的有效實施,由此將為經濟新常態下的基礎設施投融資需求設置以PPP模式與政府購買服務為兩翼的更為完備的公共服務供給機製。
    (二)加強政府購買服務的頂層製度設計
    筆者認為,政府購買服務順應了中央頂層設計的趨勢要求,與其堵不如疏。為防範地方債務風險,建議不妨借鑒PPP模式的思路,完善現有的政府購買服務製度體係,並參照以下原則及要求實施政府購買服務:
    1、將政府購買服務限定適用於預算內已有相應資金安排、能夠落實資金來源的基礎設施項目(比如已有專項補助資金等);或者通過購買服務能夠實現財政增收且增收部分能基本覆蓋項目支出(建議由具備相應資質的專業機構就此出具財務可行性分析報告),而受製於收支兩條線的財政資金管理要求,客觀上隻能通過政府購買服務以保障供應商服務投入及回報實現收回的基礎設施項目;
    2、政府購買服務事項應納入政府購買服務指導目錄管理,購買主體按規定編製的政府購買服務實施計劃並應注意與地方城市發展規劃、其他專項規劃的協調銜接,合理規劃,量力而行;
    3、政府購買服務應當通過競爭性方式采購,即應按規定通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商以及單一來源采購等五種方式選擇供應商或承接主體;
    4、政府購買服務應基於績效評價付費。政府購買服務管理辦法(暫行)(財綜96號)第三十一條雖規定了績效評價製度,但僅規定將評價結果作為選擇承接主體的重要參考依據,並未明確將績效評價結果與服務費支付數額相掛鉤。為實現物有所值,按效付費不可或缺;
    5、政府購買服務收支應實行財政專戶管理,以確保項目獨立核算,專款專用。項目相關的收支應依法列入分年度預算,並應與中期財政規劃保持一致。
    (三)統一政府購買服務的流程管理
    在政府購買服務的頂層製度設計到位前,可以參照PPP政策先行完善及製定政府購買服務的操作流程、合同指南、采購辦法、財政管理辦法等,讓地方政府在規範的基礎上開展政府購買服務的各項工作。
發布日期:2016-08-03 16:09:11  來源:Nirezze
  
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